一、中国政协历史沿革及存在的问题
　　
　　 （一）中国政协历史沿革
　　 中国人民政治协商会议（以下简称“中国政协”或“政协”）成立至今已经有57年的历程，确立了“政治协商、民主监督、参政议政”的基本功能。政协是实现中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的重要组织形式，是具有中国特色社会主义政治体制的重要组成部分。通过政协运作对团结各族人民，巩固人民民主政权，促进经济发展和社会进步方面发挥了较为积极的作用。
　　 中国政协历史沿革可划分为三个阶段：
　　 第一阶段是从1949年9月至1954年9月第一届全国人民代表大会召开。这个阶段政协的特点是：代行了全国人民代表大会的职权，完成了创建中华人民共和国的历史使命，决定了新中国的各项重大事务，选出了中央人民政府委员会并付之以行使国家权利的职权；它的全国委员会及其常务委员会，是人民民主统一战线的组织和各党派合作协商的机构。政协在建国初期的5年中，对于团结全国各族人民，恢复和发展国民经济，实行民主改革，巩固人民政权，发展统一战线，发挥了极为重要的作用。
　　 第二阶段是从1954年9月到1978年。在这一阶段中，政协作为统一战线和各党派合作协商的组织，对国家和社会生活中一些重大问题进行了充分的协商。主要在团结人民完成对生产资料的社会主义改造、推动社会力量进行社会主义建设、活跃国家政治生活、调整统一战线内部关系等方面做出了重大的贡献。但从上世纪五十年代后期起，由于受到“左”的错误影响，特别是在“文化大革命”这十年动乱中，各级政协工作受到严重挫折，直至被迫停止活动。粉碎“四人帮”后，政协工作开始部分恢复。
　　 第三阶段是从1979年至今。1978年12月，党的十一届三中全会召开以后，做出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，使中国进人了新的发展时期。政协在国家政治、经济、文化、社会生活和促进祖国统一、发展对外友好关系各个方面都发挥着重要的作用。政协的性质、地位和作用载入国家宪法，政协工作逐步走上制度化、规范化的轨道，政协的自身建设也得到较大的发展。
　　 从政协的三大功能来看：“政治协商”是辅助立法和决策；“民主监督”，是保障法律、政策的正确实施；“参政议政”是适当参与特定意义的社会管理实践，及时发现新问题，提出新立法、新决策的建议，使决策机构的灵敏度更高而更及时、更有效地做出反应。然而，尤其是2000年以来，随着经济体制改革的不断深入和国际、国内环境的变化，政协的上述功能逐步弱化 ，政协“边缘化”和“去政治化”。
　　
　　 （二）中国政协存在的主要问题
　　 政协在建国初期发挥了巨大的作用，对经济发展，团结种族人民、实行民主改革等方面发挥了不少作用。而从上世纪50年代后期到70年代后期，由于中国在政治、经济发展方面处于混乱状态，政协没有能够很好改造其参政议政、民主监督、政治协商的作用。上世纪80年代，在改革开放以来，政协的职能再次得到强化。但经历了1989年的政治动乱之后，参政议政已经剩下举手的权力；政协本质上还不能实行真正的民主监督；许多政治协商工作，已经演变成通知、通告会，已经失去了它存在的政治涵义。政协实现功能的条件不具备，运行机制又存在诸多缺陷，致使政协根本无法履行其职责。
　　 1.由于政协不是国家权利机关，丧失其实现功能的条件
　　 新中国成立时，政协会议在全国人大尚未产生的特定历史条件下执行过全国人大的职权，实际上是代行的是国家权利，待全国人大成立后，政协则被定位于“人民民主统一战线的组织形式”，其权力和功能都被削弱。尤其是1954年9月15日，第一届全国人大通过《中华人民共和国宪法》，具体明确了“在中国共产党领导下”的大前提，其后，随着人民代表大会制度的不断完善，中国政协渐出政治视野，同时党政合一的人事安排，党外人士也淡出领导层，政协的权利和功能都被削弱，沦为“政治花瓶”和“举手机器”。
　　 政协成立初期所确立的“政治协商、民主监督、参政议政”的功能是清晰的，但如前所述，政协逐步丧失了实现功能的条件，要履行职责就必须成为国家权利机关，具备政权职责和像人大那样审议法律案，作为立法程序中的一个环节。政协仅是爱国统一战线组织而已，非国家权利机关，几乎没有任何权力。正因为如此，作为政协三大职能之一的民主监督职能就很难做到位。虽然政协的参政议政工作做得相对较好，但民主监督工作则做得比较薄弱，政协本质上还不能实行真正的民主监督。
　　 2.政协委员产生机制不是选举制，而是邀请制
　　 政协委员是由各政党、各主要社会团体、各界别等方面，协商、推荐的代表人物组成的（少数成员由特邀而来），这种方式我们称之为 “邀请制”。现代民主的要义是，国家权利根源于全体人民之中。只有从全体人民那里获得了关于国家权利的委托的组织，才是有权行使国家权利的政权机关。而以全体人民的名义进行国家权利委托的行为，只能是由全体人民参加的民主选举,即普选。现行政协委员的产生机制，即推荐制或邀请制，就难以构成国家政权机关。
　　 例如，各省、自治区、直辖市政协委员的产生步骤是：先由省委统战部与所在单位进行协商，协商后确定名额，再报省委批准。相对而言，政协委员虽然文化层次较高，社会地位也较高，但他们大多不具备相关的经济学、法学、管理学等方面的知识或政治运作经验，有些委员甚至几年都不参加政协会，没有事实上的“参政议政”能力，此外，政协委员的邀请制，使政协委员的素质逐步降低，大批体育、演艺界明星也进入政协，政协逐渐变为“名利场所”。
　　 3.大多政协提案，不能体现政协的基本定位
　　 政协委员参政议政是通过提案、专题调查、专题协商等形式进行的，但涉及的多是经济问题、社会问题等，涉及政治议题却很少。政治协商本应在政治方面多协商，现在很多政协委员的提案，大多是关于城建、城管、卫生、教育，关于环境脏、乱、差之类的，具体工作比较多，而关于政党政治，关于监督机制，关于人事改革等方面论证的就比较少，不能体现政协的基本功能定位。此外，各级政协委员人数较多，会期较短，参政议政的方式也较有限。由于政协委员参政资源有限，其提案也就只能局限于他自己的领域与地位，面窄、细小。
　　 4.政协的运转机制滞后，政协委员职能工作不全面
　　 政协在运作机制过程中存在的问题是：由于政协是在党代会开过以后召开，政协因此监督不了党，现在它只能监督人大；由于人大与政协召开的时间也过于接近和重叠，因此人大也仅能吸收政协很少的意见。
　　 目前政协只有专门委员会直接从事委员工作，但是，参加专委会的委员只占全体委员的一部分，按照全国政协的标准，专委会委员只能占全体委员的20%，大多数没有参加专委会的委员工作显得十分薄弱，或者说政协委员只能依托专业委员会的名义开展工作，平时只能以提案作为参政议政形式，参政议政职能没有得到明确，直接从事委员工作的职能不够全面。
　　 由于全国政协面向委员工作的职能由十余个专委会予以分解，而各个专委会的工作都是独立面向全体委员进行的，各自为政，相互之间缺乏必要的直接协调和信息沟通渠道，造成工作对象、工作时间、工作内容等方面都存在重复交叉现象，致使整个委员工作出现严重不平衡，整个委员工作的水平无法得到有效地提高，委员工作的面不够宽，没有宏观上的统一，没有形成整体的合力，工作的深度不够。
　　
　　 二、改造政协是中国政治体制改革的突破口
　　
　　 为什么制度重要，尤其是政治制度重要？制度形成习惯，习惯成就文化，制度是理念和方法的集合体。在抛弃了宗教、道德和文化传统，当政治体制改革和经济体制改革不匹配的情形下，社会的守护神——教师、医生、僧侣等都变为商人，政治体制急待需要改革，而改造政协是中国政治体制改革的突破口。
　　
　　 （一）在历史上，中共具有民主政治协商的实践经验
　　 在中共历史上有两次民主协商的实践经验：第一次是抗日战争时期的边区政府；第二次是建国初期的联合政府。
　　 1939年，抗战时期陕甘宁边区及所属各县、各乡，首先建立起边区、县、乡三级参议会，制定了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》。《条例》规定：“边区各级参议会为代表边区之各级民意机关”。“各级参议会之议员，由人民直接选举之。”各级参议会有选举和监督各级政府等职权。如边区参议会有：“1.选举边区政府主席、边区政府委员及边区高等法院院长；2.监察及弹劾边区各级政府之政务人员；3.批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事各项计划；4.通过边区政府所提出之预算案；5.决定废除或征收地方捐税；6.决议边区之单行法规；7.督促及检查边区各级政府执行参议会的议案”等等职权。
　　 1940年2月1日，中共中央指示全党要充分认识实行民主政治的重要性，强调指出，“没有民主政治，抗日胜利只是幻想”。这年3月6日，毛泽东又为中共中央写了《抗日根据地的政权问题》的党内指示，毛泽东明确指出，在各抗日根据地的政权中，“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。
　　 1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议在北京召开。除特别邀请人士外，与会的45个单位，分为党派、区域、军队、团体四类。14个党派单位中，除中国共产党和新民主主义青年团外，还有中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主促进会、中国致公党、中国农工民主党、中国人民救国会、中国国民党民主促进会、三民主义同志联合会、民主建国会、九三学社、台湾民主自治同盟等11个党派以及无党派人士。在出席新政协的662位代表中，共产党员约占44％，工农和各界的无党派代表约占26％，各民主党派的成员约占30％，基本上实现了中共的“三三制”原则。
　　 新政治协商会议被认为是中共统一战线策略的成功范例，它显示出新政权的精英政治色彩及共产党对民主党派及社会贤达的尊重。在非中共人士张澜、李济深、宋庆龄出任中央人民政府副主席，占六位副主席中一半；沈钧儒出任最高人民法院院长；56位中央人民政府委员中，非中共人士约占半数；政务院名单中，黄炎培、章伯钧、罗隆基、章乃器、邵力子等担任了副总理、政务委员及部长以上职务，联合政府的色彩浓厚。
　　 抗战时期、建国初期，中共充分发挥了民主协商、民主治国的思想，先后两次实践了政治协商。但是新政权成立后，一系列内生组织合并、政治运动和中共领导地位的确立，使得民主政治协商渐行渐远，其中主要包括：民主党派的合并；中共中央统战部还给各民主党派划定了发展成员的领域；民主党派的经费由自筹改为国库支出；政治运动对民主党派的打击等等。
　　 尽管如此，民主党派对于中共出台的政策，仍在一定程度上保有批评权。例如黄炎培曾主张“江南无封建”，对土改政策有所质疑；梁漱溟因反映农民生活太苦而遭到毛泽东的责骂时，陈铭枢当场要求毛为梁的言论定性；统战部提出民建发展成员应以“中小（资本家）为基础”，章乃器表示不同意；对于出兵朝鲜、粮食统购统销等重大决策，民主党派中也有相当多的负面意见。
　　 1954年9月15日，第一届全国人民代表大会所通过的人事名单显示：国家最高层职务完全由中共领导担任，实现了“党政合一”，原任中央人民政府副主席、最高人民法院院长、政务院副总理的党外人士，皆转任人大常委会副委员长。至此，党外人士在国家高层权力机构中的地位和比例，均比建国时下降。
　　 在上述因素的影响下，国家政权的联合政府、政治协商的色彩更趋淡化，中共的领导地位日趋突出。政协则变成了一个咨询机构，成为爱国统一战线组织。但是，中共所拥有两次实践的政治协商，为政协的下一步回归为国家权利机关提供了历史的经验和做法。
　　
　　 （二）通过间接执政，政协是中国政治体制改革先导的载体
　　 政党执政，是以组织的形式掌握国家权利，还是选派党的干部担任国家职务，构成两种执政方式的选择，前者被称为直接执政，是党政不分、以党代政的结果；后者被称为间接执政，实行党政分开。从执政规律分析，除在非常特殊的政治情形下需要直接执政外，在一般正常的情况下，则必须摒弃直接执政的方式，实行间接执政的方式。
　　 在间接执政方式下，西方的议会制度成为执政的重要体系，核心是实行代议制度，即政党通过议会实现执政。间接执政的科学性在于，执政党的功能与政府的职能，能够做出明显的区分，执政党的功能在于提出施政纲领，政府的职能在于将其转化为国家的意志和政策，并加以实施、执行。从长期的实践结果来看，实行政党间接执政的国家已经取得较好的效果。而实现直接执政、党政不分的国家，存在很大的弊端，近二十年来纷纷提出了改革的要求，成为世界潮流。
　　 中共十三大报告指出“党的领导是政治领导”，党的十四大、十五大、十六大报告提出“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。这些表述都说明了，党对国家政权的领导不是权力领导。党的领导是依靠党的政治优势和国家政权机关中党组织和党员的影响力而间接实现。此外，党的十三大报告还指出：“为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。……政府各部门的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销。” 党的第二个序列组织形式即由各级党组织成立的在国家政权机关中的党组（党委），要退出国家政权机关。党组织对党员的管理，今后不采取单位建制的方式，而采取单位所在地方的属地管理原则，正如党的十三大报告指出的，“要逐步改由所在地方党委领导。”但是，上述改革迟迟未能推动，其主要原因是中共执政方式还没有发生本质的转型。
　　 因此，中共的执政方式要由直接执政转变为间接执政，但要在中共是执政党的总目标下，通过在全社会范围内理性地实现权力资源的再配置，实现社会权力结构的均衡分布，从而提升政府能力。党的领导是通过政治、思想的领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，坚持依法执政，实现对国家和社会的领导的。党的执政最主要的就是通过党的干部在政权中工作来实现的，要以国家政权作为执政中心。党必须把自己的领袖人物和主要干部推荐到国家权利机关中去，值得指出的是，党“推荐重要干部”，不是推荐所有的干部；是“推荐”而不是由党组织直接委任或决定，必须走法律的程序。这里所称的法律程序是指以国家权利和国家制度为主的代议制度。
　　 议会是国家权利和国家制度运作的核心，议会一般由上院、下院两个组织组成，根据世界各国的议会制度看：上院是以参政、议政为主；下院是国家权利中心。议会的主要作用是反映民意，发挥议会对社会矛盾的整合职能和政治凝聚力，增加决策的科学性和民主性，促使政府及时感知社会动静并做出灵敏反应。在现阶段，中国的全国人大和政协担任此角色，按照《中华人民共和国宪法》规定，全国人大是国家权利机关，行使国家权利，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务；而全国政协则有“政治协商、民主监督、参政议政”的职能，但是《中华人民共和国宪法》仅有：由中国共产党，各民主党派，各人民团体，各地区，人民解放军，各少数民族，国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。政协不是国家权利机关，因此其“政治协商、民主监督、参政议政”职能作用是极为有限的，特别是“政治协商”几乎无法实现，“民主监督”也只是社会监督，“参政议政”更是难以落实。
　　 综上所述两方面分析，改造政协必然成为中国政治体制改革的突破口：
　　 第一，中共由直接执政转变为间接执政，必须有一个参政议政、发表政治主张的组织载体，显然全国人大不适合，而政协则已经具备了这个功能，只需要将中共并入到政协，并使政协成为与人大一样国家权力机构，如此就构成了以中共为主的不同政党、团体的并存的议会，建立参议的体制框架和载体，中国政治体制改革可以从此起航。
　　 第二，从政治改革的难度和风险承受程度看，全国人大作为最高国家权力机关和根本政治制度，已经建立了完善的制度体系，其改革牵一发而动全身；而政协集合了不同政党政治精英、企业家精英（商会）、科教文精英与农林牧副渔从业者（农会）、雇佣劳动者（工会）等，还不是国家权力机关，只需要对其回归国家权利机关，重新定位（分享国家立法权）和重新组织（中共加入，由民选的职业政治家构成），其政治风险和改革难度要小的多。政协改革成功，继而可以把新的代议机构作为人大体制改革的可替代性托盘及参照物，避免体制转型过程中出现权力空白和重大的决策失误，在保持立法和决策功能连续性的状况下实现政治体制改革的软着陆。
　　
　　 三、中国政协近中期改造路线图
　　
　　 （一）近期改造目标（2007年—2010年）
　　 1.实施差额选举和推荐制度，逐步形成选举竞争机制
　　 政协委员本质上应该是管理国家的某方面的专家，是政治家。而我国目前部分政协委员是各行业优秀的专业技术人员，或者知名度很高的文体明星，他们虽然在某些方面为国家做过突出贡献，或者在某些技术层面具有较强的能力，但却不具备参政水平和决策能力，无疑折损了政协委员参政议政、民主监督的政治自觉，只剩下一种荣誉。如何提高政协委员的参政议政，发挥监督职能，其关键在于改变政协委员的产生机制——先由邀请制改为差额选举和推荐制，即各地区实行差额选举，各民主党派实行推荐制，其后等条件成熟，应与人大一样，采取政协委员的选举制。政协委员中不应有那么多政府官员、文体明星。因为政府官员是人民的公仆，不宜过多地作为人民的代表；冠军明星只能体现他们在文娱体育方面的成绩水平，虽然有很高的知名度，但根本还是在于他们有无必要的参政水平和决策能力，要逐步形成具备职业政治家能力的专职政协委员。
　　 2.减少政协委员人数，提高政协工作效率
　　 建议政协会议实行二级制，分为全国会议和省、自治区、直辖市会议。在现有政协委员总数的基础上，要精简三分之二或四分之三，保持在600名，取消省、自治区、直辖市以下的年度政协会议。政协委员太多，形式上轰轰烈烈，不仅会议难以组织，主要是每个代表的作用就降低了，倒是会议的组织者起关键作用。政协委员人数越多，每个人实际作用越小，甚至于微乎其微，职能难以充分有效发挥。因此，全国政协有600名代表足矣，分十个组每组尚有60名，足以全面反映各方面意见。
　　 实行政协委员津贴制度，促使单独开展工作，提高参政议政能力；会期可以延长；可使部分委员专职化，政协专委会成员应在政协委员中选举出来，人数为100人，专委会成员必须实行专职制度，严禁他们在其它机构兼职。
　　 3.改革政协会议时间，充分体现政协职能
　　 每年人大、政协两会都是十分重要的全国性会议，各有各的功能作用。建议单独召开全国政协会议，这样更能发挥政协功能。具体把一年一次的政协会议变为一年两次，将年度预算与年度预算执行情况分开，即每年十一月，审议政府下年度预算与计划，每年三月对年度预算执行情况或决算进行审议，使审议工作更加仔细，也为政府机构在调整发展计划、预算指标时留下足够的修正时间，这样更能发挥出其监督的职能。不至于像现在，由于两会在三月召开，给政府修正时间短，因此政协、人大只有举手通过。
　　 此外，政协讨论分组不要按行政区划，而要按社会部门、方面，如同总理所做人大报告的专题，可分为经济贸易、文化教育、科学技术、医疗卫生、生态环保住房、财政税收金融、台海关系、军事外交等全国普遍性问题，各省的问题不必带到全国来讨论，各省代表分散到各部门方面去讨论全国性的问题，提出自己的主张。
　　
　　 （二）中期改造目标（2011年—2015年）
　　 1.政协委员全面普选，实现多党+地区+民族+宗教
　　 政协委员必须是选民公开、公平、公正选举产生的才有法律效力，不再实行差额选举和推荐制度。政协委员要按照多党+地区+民族+宗教的原则，经过选民精挑细选，优中选优，投票表决，使其胜任政协委员职责。通过选举产生政协委员，有利于树立政协委员威望、加强政协委员责任心。首先按人口比例在各个省（市）自治区选出300名，其次在各党派之间，按照一定的比例选出200人，最后100名应在各民族人士、宗教人士中选出，总计全国政协委员600名。
　　 2.政协回归国家权利机关，切实履行民主监督职能
　　 政协汇聚了一批各民主党派的精英，具有较强理论研究和实践经验。而且它更能代表各阶层的利益，更利于实现民主。因此应该充分挥政协优势，提高政协的政治地位，多给各民主党派、宗教人士和民族代表一些政治空间，使其成为国家权利机关的一部分，在制定国家法律，行使监督权力的时候，与人大一样享有同等权力。在制定法律时，所有的法律应该先由政协进行审议，政协不能通过的法律在人大也不能通过，制定法律应该在人大与政协都达到法定多数票通过的情况下才能通过，政协有权对政府的政策进行审议，具有否决权。
　　 3.改革地方政协运作模式，中共各级党委并入政协
　　 政协全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，融合了全国各界精英。中共地方党委与政协的职能合并，党委编入政协系统，由党委主持政协的工作以及政权机构的选举，取消党委作为一级独立政权机构的地位。使政协成为一个精英组织集团，成为民主的阵地，成为联系群众的桥梁，成为各党派、各团体合作共荣的大家庭。做好政治协商工作应是各级党委的主要职责。同时也是加强政治文明建设的需要。
　　 中国共产党作为最大的执政党群体，通过政协表达政策、方针和路线，改变党政不分，以党代政，党政合一的现状，使中国共产党成为真正意义上广泛的执政党，与其他民主党派的领导机构都是平等的政党组织，只是因为共产党群众基础较为广泛，由于民众的拥戴，才取得了执政的地位。建立更为广泛的群众基础，成为专业的社会党组织，而不是高高在上的党，更贴近民众，更能反映民众的生活，接受民众民主监督。
　　
　　 四、政协改造的远期目标，构建为政事院（2016年——）
　　
　　 政协改造的远期目标是建立真正的参政、议政组织，构成国家权利机关的重要组成部分。西方的议会制度已经实行上百年的历史，趋于完善，且以为各国议会制度有所不同，可结合中国现有的实情参照，由此，要借鉴西方的议会制度，建立中国特色的，中共为主并长期执政的上院，即政事院。
　　
　　 （一）借鉴西方议会制度
　　 西方的议会制度，主要包括上院、下院的组织体系，两院的运作及议员制度构成。以下分别对美、英、法、德、加拿大、挪威等国的议会制度中的上院职能，特别是与中国社会实情相近的印度议会作重点描述。
　　 1.美国参议院
　　 美国参议院的主要职能是：
　　 立法职能，宪法规定“所有将增加岁入的法案应由众议院首倡”。所以参议院无权提案征税。参议院所无权倡议的拨款法案或授权开支联邦资金的法案。包含岁入法案在内，任何法案都须经参众两院认可才能成为法律；
　　 分权与制衡职能，宪法规定总统仅可在得到参议院“建议与认可”后任命人事。须得参议院认可的政府职位包括内阁阁员、联邦行政部门首长、大使、最高法院大法官与联邦法院。参议院可通过法律，授权行政部门不经参议院同意任命较次要的人事。通常来说，人事提名案是参议院委员会最优先进行听证的主体。委员会有可能阻挡人事提名，但相当少见。人事案由参议院全体审议。多数任命案会得到通过，驳回内阁人事案特别少见。
　　 参议院对人事案的同意权是有些限制的。例如，宪法规定，总统可不经参议院建议与认可而于国会休会期间任命人事。休会任命仅暂时有效，该职务于下次国会议期开始时再度出缺。宪法规定总统仅可在三分之二的参议员建议与认可后方能批准条约。然而，并非所有国际协定皆属条约，故无须经参议院认可。参议院曾通过法律，授权总统不经参议院而缔结行政协定，同样的，总统亦可经由国会两院之一的相对多数之同意以签署国会-行政协定而无须参议院三分之二多数通过。行政协定或国会-行政协定两者皆不见于宪法条文，暗示著闪避条约批准程序为违宪。然而，这些协议的有效性已由最高法院确认。宪法授权众议院因‘叛乱、贪污或其他轻重罪行’而弹劾联邦官员，并授权参议院作同样的尝试。若在任的美国总统受弹劾，美国最高法院院长须主持其审判。
　　 2.英国上院
　　 英国上院在议会中居于从属的地位，只起辅助性的作用，上院的职能：修改和否决议案。上院从理论上讲，对下院通过的议案没有修改和否决权，但它可利用“延搁权”来达到修改否决定目的。如果下院不采用上院的修改意见，上院可以利用拖延议案生效的权力来对下院施加压力，促使下院修改议案；监督下院的权力，在上院形式延搁权的过程终，会对政府和下院产生一种压力，促使政府和下院重新考虑、修改还不够成熟的议案。协助下院立法；整理法律文件；梳理欧洲联盟的法规。上院通过一个欧洲委员会对欧盟发布的法规进行梳理和过滤，然后向下院和政府提供需要认真讨论或执行的建议；行使司法权。首先作为最高上诉法院，上院有权受理除苏格兰的刑事案件以外的所有民事、刑事上诉案件；其次，可以受理规则的案件；最后，可以审判由下院提出的弹劾案；审议政府的政策；为政府储备人力资源，上院是政治家和高级官员们从工作第一线退下之后的归宿地，这些人有丰富地从政和治国经验，能起到顾问的作用。
　　 3.法国参议院
　　 法国议会由国民议院和参议院组成，是国家的立法机关。参议院的职责是：审查有关的法案和提案；监督法律和预算法的实施；为了监督政府，收集和了解有关信息；举行听证会，可以要求高级官员甚至总理回答问题。专门委员会是应政府或议会请求而临时设置的，数量不多，一般一年两个左右。设置专门委员会可以吸收有专长的议员，也可以使政府避开经常对自己设置障碍的常设委员会。有关法案或提案被大会通过后，专门委员会即解散。
　　 4.德国联邦议院
　　 德国联邦议院的职能：对基本法的修正权（但不得修改其关于人权、关于国家性质和联邦制的基本规定）、预算等财政法律的制定权，其他各种法律的制定权，涉外条约的批准权，等等；负责推举出联邦总理候选人报联邦总统，并对由联邦总统正式提名的总理候选人进行投票。联邦总统根据联邦议院的推举而正式向议会提名一名总理候选人，并正式任命已获联邦议院绝对多数（即赞成票多于各反对党票数之和）的候选人为联邦总理；对政府的监督控制权，主要包括政治控制，法律控制和财政控制；对联邦总理的信任权及不信任权；对联邦总统的弹劾权；基本法赋予联邦议院以范围广泛的调查权。联邦议院可在下述四个方面行使调查权：监督政府和行政部门，为立法做准备，议员管理，对公共及私有单位大案的调查。在这四个方面，为监督政府和行政部门而行使调查权占联邦议院行使其调查权的活动的主要部分。
　　 5.加拿大参议院
　　 加拿大联邦议会是最高立法机构，由英国女王的代表——总督、参议院和平民院组成。参议院的主要职能是制衡平民院的立法，使立法更加慎重、完备。参议院享有与平民院基本相同的权力。参议院的主要职责是审议、通过平民院提出的法案。凡平民院通过的有关法案，均须经参议院通过，才能提交总督签署。参议院对平民院提出的法案有权否决和修改，但修改后的法案还须经平民院再次通过。参议院也有权提交议案，但数量很少，且不能主动提出任何涉及财政预算、税收和修宪的议案。
　　 6.挪威议会
　　 挪威议会由上议院和下议院组成，根据挪威宪法，议会的职责和权利有：（1）制定和废除法律。规定赋税、关税及其他应征收的公共费用，其有效期至第二年12月31日为止；（2）开设王国信用贷款；（3）监督王国财政；（4）规定为应付国家支出所需之拨款；（5）决定国王及王室成员的年俸数额，并确定王室的属地；（6）要求向议会通报由国王代表国家与外国政府签订的条约和协求向议会通报由国王代表国家与外国政府签订的条约和协定；（8）有权召集除国王和王室成员外（不包括但任政府职务的王室王子）的任何人赴议会商议国事；（9）审核暂行的薪俸和年金表册，并作出议会认为必要的改变；（10）任命5名审计员，每年审查国家会计帐目和公开发表的国家财务报表，并规定设置审量通过国家会计帐目的机构；（11）授予外国人以国籍。
　　 7.印度议会
　　 印度联邦议会是国家最高立法机构，由总统和联邦院、人民院组成。联邦院代表各邦。对大多数法案的讨论，两院有同等权利。任何法案除非为议会两院无修正地同意，或附有两院均同意的修正案，不得视为已经议会两院通过。具体职能：人民院为国家主要立法机构，负责制定法律和修改宪法。联邦议会可通过立法，准许新邦加入联邦，或设置新邦，并附加适当的条件；中央和地方财政分立，预算有联邦和邦两级。人民院负责控制和调整联邦政府的收入和支出。财政法案由人民院提出，通过后征求联邦院的意见；人民院可对联邦政府提出不信任案，并有权弹劾总统。宪法规定，总统由选举团成员选举产生。选举团成员由议会两院中当选的议员和各邦立法议会议员的当选议员组成。副总统应由议会两院议员组成的选举团按比例代表制，以单记名可转让投票法秘密投票选举。在遵从宪法规定的前提下，议会可以通过法律对与总统、副总统选举有关的任何事宜作出调整性规定事项；联邦院以该院出席议员总数过半数通过决议，经人民院同意可解除副总统的职务；联邦院、人民院的议长和副议长享有的薪俸与津贴，由议会以法律分别加以规定；审计长应就联邦账目向总统提交审计报告，并由总统转送议会两院；议会可以通过法律，对行政法庭裁决和审理有关公务人员录用、待遇问题的纠纷与申述做出规定。
　　
　　 （二）政协改造的远期目标，把国家政协重构为“政事院”
　　 在改造国家政协的远期设计上，首先，中央要保持稳定，军队保持稳定，司法保持稳定。政协的改造必须有步骤，有计划，分步进行，并在改造过程中，集中处理好几个关键层面的问题，最终使政协在维持全国人大人民主权的前提条件下，成与全国人大常委会并列，使其具备中国政治上院，即政事院的功能，主要职能：
　　 1.分享部分立法权
　　 协助全国人大立法，整理法律文件；特别是一些难度较大的立法修改，如公司法、破产法、证券法等经济法律。
　　 2.政府基本政策和国家事务
　　 通过立法和多用途常设专门委员会审查政府政策和行为，以及国家事务，并有权质询已经实施的政府政策如何影响社会，所建议的某项政府政策是否有利于社会，或者社会中是否存在应由政府提出的问题等。就提交法案提出必要的质询。质询应向政事院提交报告，报告通常包括对相关部门的建议。
　　 政事院召开公开听证会，政府部长、部门官员、专家等到会，与议题有关的社团组织和个人也可以参加。通过这种方式，收集大量公众的意见。
　　 3.监督财政权
　　 对政府的财政法案、财政修正案、财政法规和经济计划大纲进行审议、辩论和表决。财政立法范围包括：年度财政法，即预算法，它是财政立法中最重要的事项；更正的财政法，即有关征收的特别授权法；结算法。另外通过以下方式监控财政支出：年度授权制，政府每年得大多数开支项目都是年度开支项目，都需要获得议会得年度授权。财政年度结束时政府要想在新得财年继续这些开支项目，必须重新申请议会授权；专项拨款制。每项拨款都是专项拨款，专款专用；拨款审议制，在政府向人大提出年度开支概算和经费申请后，人大要对概算进行审议，然后进行表决，最后形成若干法案；余款退还制。政府每一财年的经费如果出现富余，必须退还统一的国家基金；开支审计制。议会通过拨款法案后，还要对政府开支进行审计。
　　 4.行使司法权
　　 政事院通过法律授予最高人民法院以进一步的权力，使其受理对境内高级人民法院在刑事诉讼中做出的任何判决、处刑或最终命令提出的上诉，但此项权力须服从该法律规定的条件与限制。政事院设立司法委员会，监督司法部门。最高法院可以根据议会法律的授权，对联邦管辖事项表中的任何事项拥有司法管辖权及权力。通过法律做出规定，授予最高法院与宪法规定不相抵触的必要或适当的补充权力，使之更加有效地行使宪法赋予的司法管辖权。根据宪法授权在议会负责掌握议会程序、事务处理或者维持秩序的议会议员或职员，在行使此项权力时不受任何法院的管辖。法院无权干涉议会选举。对议会关于选区划分和选区议席分配的法律的效力，不得在任何法院提出质疑。除按相应立法机关有关法律规定的程序向该法律指定的机关递交选举诉状外，不得以其他方式对选举提出任何质疑。
　　 5.设立相关机构
　　 政事院设立全院委员会、从事专题调查研究的委员会、管理自身事务的委员会。
　　 例如设立财政委员会，监督财政部、国内收入署、海关、税务总局；教育委员会，监督教育部；国防委员会，监督国防部；外事委员会，监督外交部；农业委员会，监督农业渔业及食品部等等，委员会对相应的政府部门的监督是综合性的，包括财务、工作和政策三个方面。
　　 6.实行委员制度
　　 委员要拥有两项特权：1. 委员在政事院或委员会上的一切发言都不受追诉，而且在政事院作证的证人的发言也不受追诉。2.任何旨在威胁、恐吓委员，使其不能正常工作的行为都是有罪的，都要交到议会司法委员会裁判。规定委员特权的目的并不是让委员的地位超出普通公民，而是为了保证他们能无顾忌地行使职权。警察不经议长允许不得逮捕委员。
　　 委员可以不出庭作证，但为了司法公正，委员一般还是会出庭作证。宪法要规定每一位委员代表一个选区，对其选区的选民负责，在议会反映选民的意见，为选民争取利益。但委员必须遵守各自党的纪律，在政事院的言行必须与其党的原则保持一致。委员要给予固定年薪及免税补贴，可拥有政府配置的汽车和助理人员，开展工作。
　　 7.为政府储备人力资源
　　 政协聚集了各民主党派及各行业的精英，他们精通国家的法律、法规，具有较强的管理能力和丰富的专业知识。因此，当政府需要人才时，政协有能力为其提供优秀的政府管理人员。
　　
　　 五、政协改造中应把握的几个关键点
　　
　　 （一）民主宪政
　　 民主宪政民主是政治改革的出发点和归宿点，目前出现的所有问题在很大程度上确实是由于民主未得到体现，民主制度未得到落实。老百姓实际上没有对官员监督的权力，民主在自上而下的权力体系中显得十分薄弱。官员可以不关心百姓，只对上级负责，只需讨好上司晋升的可能性就特别大。在政协改造时，对官员的产生方式，官员的监督机制进行了改革。但是，在落实民主的同时，还是应坚持民主集中制的原则；只讲民主、不讲集中，那是无政府主义。而集中，必须是集中民意、民智、民利，决非长官意志，独断专行。
　　
　　 （二）中共领导权
　　 政协改革是否会削弱中共的执政地位？形式上看，中共对权力放手了，实质上有利于加强党的建设，防止党员干部腐化堕落，提高党在性人民群众中的威望。党的领导不应建立在强权的基础上，而是要靠千千万万党员的先锋模范作用，靠人民群众的真心拥戴。所以，从这个意义上看，中共放下手中的权力，并不是削弱领导，而是加强领导。当然权力不是交给其他组织和少数人，而是交给人民。
　　
　　 （三）中共基层建设
　　 健全中共的基层组织，使党永远保持工人阶级的先锋队和中国人民的先锋队性质。党的基层组织既是党的分支机构，也是政协的基层工作单位。地方党委作为一级政权机构的地位取消以后，党的威望、党的战斗力主要来自于基层组织，更有利于加强基层组织建设；同时，由于党委“远离”了权力，也有利于加强党的建设，密切党与人民群众的联系，提高党的威望。
　　
　　 （四）中共地方党委的职能定位
　　 实行行政主导以后，地方党委原有的职权削弱了，党委不再领导一切了，但并不等于党的领导力削弱。因为党委可以专注于党的自身建设，更加密切与人民群众的联系，加强对政府的监督，于是更加有利于提高党的形象和威望。况且，真正能体现党的性质和意志的是党的路线、方针和政策，而不是地方党委的决策和行为。所以实行行政主导不是削弱、而是调整党委的职能。
　　
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　　 10.顾海兵:《改革人大政协两会制度之我见》【http://www.bjzx.gov.cn/bjgc/BJGCTEXT/200312/20031240.htm 】
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　　 13. 新华网《再论政治体制改革》
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　　 14. 丁新莉：《中国：目标、战略与走势——中改院改革形势分析会观点摘要》
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　　 15. 浦兴祖：《关于准确把握政协功能的思考》
　　 【http://www.chinampaonline.com/article/list.asp?id=486 】
　　 16. 刘孝全 ：《政协职能机构与机关机构改革》